来源 21世纪经济报道
记者 周潇枭 北京报道
7月24日，中央政治局会议部署下半年经济工作，会议指出要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。
21世纪经济报道记者从地方财政人士处获悉，下半年化解地方债风险的举措已经有了初步部署，可能利用现有债务限额空间来帮助地方债化解，但是额度和细则尚未明确。
财政部披露的2022年中央决算报告显示，截至2022年末，全国地方政府债务余额约为35.07万亿元，控制在全国人大批准的地方政府债务限额37.65万亿元以内。这意味着地方债余额距离法定限额尚有2.58万亿元空间。不过，从历史来看，对于地方债限额空间动用比较谨慎。
7月下旬，多省财政厅陆续向各省人大常委会提交审议2023年上半年预算执行情况报告，并在8月上旬陆续对外公布。其中，防范化解地方债风险是下半年重点工作之一，具体举措还包括：积极争取建制县化债额度、激励引导金融机构续本降息、推进政府债务和隐性债务合并监管、加频加密全口径债务分析监测、探索建立专项债券对应项目专项收入预算执行动态监测机制等。
地方可用财力吃紧加剧偿债压力
上半年全国一般公共预算收入11.9万亿元，同比增长13.3%。但是13.3%这一增速是建立在去年增值税留抵退税的低基数基础上，若以2021年上半年财政收入为基数，今年上半年财政收入的两年平均增速仅为0.9%。另外，上半年全国土地使用权出让收入1.87万亿元，同比下降20.9%。
从部分省份上半年预算执行情况来看，上半年地方财政收入实现恢复性增长，但部分省份尚未恢复到2021年上半年水平，卖地收入的缩水使得地方可用财力紧张，地方偿债压力加大。
比如，上海市2023年上半年预算执行情况报告显示，上半年一般公共预算收入完成4619.4亿元，同比增长21.7%；一般公共预算支出完成4314.2亿元，同比增长13.2%。二季度收入回升很大程度是受去年同期低基数效应拉动，从两年情况来看，1-6月收入尚未恢复到2021年同期水平，两年平均下降1.2%。要完成全年收入目标任务，仍需进一步做好稳增长各项工作。
湖南省2023年上半年预算执行情况报告显示，1-6月全省地方收入完成1767.6亿元，为年初预算的52.8%，增长11.2%；全省一般公共预算支出4512.1亿元，增长1.2%。展望下半年，受中央一次性专项补助退出、土地出让收入持续下滑等因素影响，全省可统筹使用的财力增量极为有限。与此同时，稳增长、促发展、保民生等支出持续攀升，预计下半年财政收支矛盾将十分突出。
江西省2023年上半年预算执行报告显示，上半年全省一般公共预算收入1831.5亿元，增长4.5%；一般公共预算支出3821.2亿元，增长2.6%。当前全省收支运行总体平稳，但面临一些困难和问题，包括国有土地出让收入持续大幅下滑，政府可用财力比较紧张；部分市县政府法定债务率上升较快，政府债券处于还本付息高峰期，化解存量隐性债务任务较重，防范化解政府债务风险压力加大。
青海省2023年上半年预算执行报告显示，上半年全省地方一般公共预算收入178.7亿元，完成预算的51.7%，增长34.6%，超额完成上半年预期目标；一般公共预算支出1022.1亿元，完成预算的47%，增长3.6%。上半年全省财政预算执行情况较好，但是也面临一些困难和问题，比如上半年财政收入增幅较高，主要是去年同期增值税留抵退税拉低基数，剔除留抵退税因素后实际收入较去年同期有所下降；预计下半年还将产生一定的增值税留抵退税，会对财政收入造成冲击，完成全年增长5%预期目标仍有较大难度；在财力增长有限的情况下，“三保”支出和刚性支出有增无减，隐性债务化解任务较重，基本公共服务领域有许多短板需要弥补，专项债券还本付息、民营企业中小企业欠款化解压力持续向财政传导等，预算始终处于紧平衡状态。
部分地方债限额空间有望启用
下半年一揽子化债方案，为外界所关注。
虽然从2018年以来，各省贯彻中央精神有序开展隐性债务化解工作，制定了十年左右的化债方案，通过财政资金、出让资产或股权、利用项目经营收入、债务展期等多种方式偿还隐性债务，在化债方面积累了不少经验。
上半年部分城投公司爆出债务风险事件，引发市场对地方债风险的担忧。城投公司作为地方推进基础设施建设和提供公共服务的重要主体，其背负的债务不少跟地方政府密切相关，是地方隐性债务的重要来源。
某省财政厅国库处相关负责人对21世纪经济报道记者表示，下半年防范化解地方债风险的举措已经有了部署，但是具体举措还有待中央明确。
另一省份财政厅债务处相关负责人对21世纪经济报道记者表示，政治局会议之后，曾经围绕防范化解地方债风险召开吹风会，明确会动用债务限额空间来化解存量债务，但是具体额度和细则还没有明确。
从实践来看，动用地方债限额空间化解存量债务一直比较谨慎。
地方披露信息显示，2019年以来，湖南、贵州、云南、辽宁、内蒙古、甘肃、四川等省份多个建制县陆续纳入隐性债务化解试点。部分纳入试点的建制县，调用了债务限额空间来化解部分隐性债务，即通过发行再融资债券来偿还存量隐性债务，其调用债务限额规模多在十几亿元或几十亿元。
2021年10月以来，广东、上海、北京陆续宣布启动全域无隐性债务试点。目前，广东、北京宣布已实现全域隐性债务清零。三个省份在试点期间，均有发行置换债券来偿还部分存量隐性债务。
2022年9月，国务院常务会议决定，依法盘活地方2019年以来结存的5000多亿元专项债限额，70%各地留用，30%中央财政统筹分配并向成熟项目多的地区倾斜。此举旨在扩大有效投资规模，来应对经济下行压力，同时发挥基建补短板作用。
虽然截至2022年底尚有超2万亿元地方债限额空间，但是不同省份分布不均，不同层级政府间也分布不均。
根据各省2023年预算报告，截至2022年底，上海债务余额距限额有2765亿元，规模居前；江西、江苏、新疆、北京等省份债务余额与限额差距超过1500亿元；部分省份该债务限额空间规模较小，比如黑龙江为120亿元，湖南为187亿元，重庆为210亿元。
部分省份限额空间集中在省本级，地级市政府自有债务限额空间有限。比如浙江省财政厅公布的2022年地方债务限额及余额决算表（不含宁波）显示，截至2022年底，浙江省（不含宁波）债务余额与限额差距约393亿元，其中浙江省本级债务余额与限额差距约391亿元，剩余10个地级市债务余额与限额空间均不超过1亿元。
多举措化解存量债务
各省财政厅公布的2023年上半年预算执行情况报告，展望了下半年财政重点工作，其中就包括如何防范化解地方债务风险。
湖南省财政厅表示，落实好一揽子化债方案。激励引导银行等金融机构“替接他盘”、续本降息，推进隐性债务防断链、优结构、降成本。加强融资平台公司综合治理，防范国有企事业单位“平台化”。调整优化政府投资项目决策和立项管理办法，对市县重大政府投资项目实行资金来源提级审核。深化违规举债、虚假化债专项监督，加强常态化债务风险监测预警，牢牢守住资金不断链、债务不暴雷、风险事件不发生的底线。
江西省财政厅表示，加频加密全口径债务分析监测，落实常态化核查机制，坚决遏制隐性债务增量，统筹资金资产资源和各类政策措施稳妥化解隐性债务存量。督促市县强化预算约束和政府投资项目管理，严禁建设形象工程、政绩工程以及脱离当地财力可能的项目。
四川省财政厅表示，开展市县政府债券还本付息预算编制情况核查，督促严格落实政府债务偿债资金来源并全额纳入预算管理，探索建立专项债券对应项目专项收入预算执行动态监测机制。坚决遏制新增隐性债务，积极探索债务化解新路径，研究建立化债奖补激励机制，强化隐性债务问责闭环管理。有序推进政府债务和隐性债务合并监管。
中央财经大学财税学院教授白彦锋对21世纪经济报道记者表示，考虑到当前融资利率成本很低，个人房贷都在提前还款或者重整，地方债规模巨大，有必要抓住时间窗口置换，这本身就是降低债务成本、缓解投资需求不足的重要举措。当然，在这个过程中，对于债务合理性问题要严格鉴别，防止不合理成因的债务借此机会正名、推升地方债务整体风险。
“债务合并监管主要是对法定债务与隐性债务的合并监管，避免法定债务和隐性债务之间‘藏猫猫’或者此消彼长。地方债管理要统分结合，法定债务和隐性债务应统筹纳入监管，但是不同类型债务需要分别处理。”白彦锋表示。
多位地方财政人士表示，地方债背后是治理问题，短期化债可以加以应对，但标本兼治需要花费更大力气。
